Иллюстрация, показывающая, как переводятся деньги из Национального фонда в бюджет. Иллюстрация Данияра Мусирова. Используется с разрешения

Статья написана Дмитрием Мазоренко для сайта Vlast.kz. Отредактированная версия материала предлагается на Global Voices в рамках соглашения о медиапартнёрстве.

Национальный фонд Казахстана [анг, pdf, 401 КБ] был создан в 2000 году в качестве подушки безопасности, которую государство использовало в периоды кризисов. Однако изъятия из него продолжались и в благополучные для экономики годы. С приходом к власти президент Касым-Жомарт Токаев пообещал положить конец этой практике и утвердить большую финансовую дисциплину для правительства. Для этого он поручил к 2030 году [анг] вдвое увеличить активы Национального фонда, доведя их до 100 млрд долларов США.

Однако параллельно с этим президент объявил о запуске программы «Национальный фонд — детям» и инициировал модернизацию стратегической инфраструктуры. Токаев также пока не возражает, чтобы правительство покрывало большой дефицит бюджета из средств Нацфонда. Но всё это может повредить его изначальным целям.

Фотография Касымхана Каппарова. Используется с разрешения

Журналисты «Власти» поговорили с основателем издания Ekonomist и деканом Школы экономики и финансов университета AlmaU Касымханом Каппаровым о том, как меняется роль Нацфонда в последние годы, почему он полностью подконтролен президенту и остаётся непрозрачным для общества, и могут ли новые программы президента ухудшить состояние Нацфонда.

Дмитрий Мазоренко (ДМ): Что такое Национальный фонд и зачем он нужен. Когда и при каких обстоятельствах он появился в Казахстане?

Касымхан Каппаров (КК): Нацфонд был создан в 2000 году, когда стало известно о тайном правительственном счете в швейцарском банке. Когда в 2002 году премьер-министром стал Имангали Тасмагамбетов, он объяснил происхождение счёта [анг] как подушки безопасности правительства на чёрный день. Парламент в целом принял эту версию и одобрил создание фонда, с помощью которого государство смогло зарезервировать доходы от растущих цен на нефть.

В 1997 году идею Нацфонда — актива, который поможет избежать перегрева нефтяной экономики — впервые озвучил в СМИ политик Галымжан Жакиянов. Фонд должен был стать полноценной базой для будущих поколений и служить макроэкономическим стабилизатором. Это удерживало бы валютную ликвидность на рынке страны, предотвращая тем самым резкое укрепление курса тенге и, как следствие, так называемую «голландскую болезнь», из-за которой нефтяной сектор мог бы убить всю обрабатывающую промышленность.

Вместо этого правительство, по сути, создало собственный резерв. Сколько я изучал фонд, в последнее десятилетие вопросы, его касающиеся, не обсуждались открыто и, что самое главное, эти обсуждения не влияли на принятие решений.

ДМ: Как используется Национальный фонд?

КК: Почти 24 года, что существует Нацфонд, из него ежегодно выделялись средства в бюджет. Это называется гарантированный трансферт, который сейчас составляет от 7 млрд долларов США до 9 млрд долларов США. Он позволяет правительству жить не по средствам. Этот трансферт составляет примерно 25 % расходной части бюджета. Нацфонд позволяет поддерживать нынешнюю конфигурацию экономики, в которой высок уровень участия государства и нацкомпаний.

Если бы правительство отказалось от этого трансферта, ему потребовалось бы идти на структурные реформы, ужимать раздутые штаты госорганов и нацкомпаний, а также оптимизировать их работу. Таким образом Нацфонд выступает политическим балансиром и активным участником политических процессов.

Помимо гарантированных трансфертов есть также целевые. Они делаются по указу президента, а цели он определяет самостоятельно. И мы видели, что в основном эти цели касаются смягчения ситуации во время кризисов. Например, во время краха банковской системы 2008 года с помощью целевого трансферта туда переместили 10 млрд долларов США.

Проблема в том, что в целевых трансфертах ещё меньше прозрачности. Эти деньги идут напрямую под конкретные задачи. Парламент даже понятия не имеет, когда и как происходят эти транзакции.

Когда Токаев занял пост президента, он стал часто говорить, что Казахстан будет отходить от практики целевых трансфертов. Это ведёт к более редкому использованию этого инструмента. Прежний канал закрылся для правительства, теперь оно придумывает новые способы изъятия денег из Нацфонда.

ДМ: А как оказалось, что Нацфонд не оформился в самостоятельный институт, распоряжается им президент вместе с правительством, и над ним нет никакого общественного контроля?

КК: Нацфонда действительно нет как юридического лица. У него нет штатной единицы. Единственное материальное свидетельство существования Нацфонда — это счёт в Министерстве финансов. Поэтому Минфин ежемесячно на своём сайте публикует сальдо и приток/отток средств в/из Нацфонда в тенге.

Нацбанк в этой схеме является управляющим, который отвечает за инвестиционную стратегию. Он у себя на сайте тоже публикует отчёт, но уже в долларах США, потому что его активы обычно размещаются в этой валюте. Нацбанк управляет активами Нацфонда не сам, а через департамент монетарных операций, который руководит ещё и золотовалютными резервами. Туда привлекаются сторонние управляющие.

У общества действительно нет рычагов управления Нацфондом. Есть Совет по управлению Нацфонда, состав которого практически полностью состоит из чиновников. Его возглавляет президент, который был и остаётся настоящим управляющим Нацфонда.

Указы фиксируют его роль в управлении. Правительство является распорядителем той части средств, которая поступает из Нацфонда в госбюджет. Правительство не имеет отношения к регулированию Нацфонда. Депутаты тоже не могут его регулировать и как-то проверять, за исключением той части, которая поступает в бюджет.

ДМ: Почему так важна прозрачность, и почему Национальный фонд настолько закрыт от общества?

КК: Если говорить о прозрачности, наверное, казахстанский Нацфонд один из самых непрозрачных суверенных фондов мира. Информация о стратегии инвестирования и структуре активов, которая публикуется на сайтах, очень не детализирована. Инвестиционная доходность Нацфонда тоже считается непрозрачной.

Но открытость прежде всего важна для инвесторов. Так они понимают насколько ваш Нацфонд устойчив. Если прозрачности до сих пор нет, значит это кому-то нужно. Понятно, что Нацфонд — это такой полусекретный фонд. И призывы общественности как-то сделать его публичным наталкиваются на стену молчания.

Оба наших президента говорят лишь о том, на какие цели будут или не будут выделяться средства Нацфонда. Не было и депутатских запросов по поводу прозрачности Нацфонда. Депутаты понимают, что это святая корова. По сути Нацфонд — это инструмент, созданный указом президента. И он также может быть расформирован указом президента в любой момент.

ДМ: Означает ли это, что без Нацфонда государство и сложившийся политический режим были бы невозможны в том виде, в котором они есть сейчас?

КК: Да, вся эта огромная архитектура президентской власти была бы невозможной. Мы бы не были суперпрезидентской страной. У нас бы в этом случае более явно стоял вопрос о дефиците бюджета, была бы видна его структура, а все расходы были бы подотчетны парламенту. Так появлялось бы пространство для дискуссии.

Если вы, как президент, можете закрыть дефицит бюджета одной лишь подписью своего указа, то смысл во всех дискуссиях пропадает. Банк выступает лишь исполнителем решений президента. Сейчас стоит цель цель — довести активы до 100 млрд долларов США. Сможет ли Нацбанк сказать президенту нет в её выполнении? Нет, не сможет.